Tiskane izdaje
Predsedniške volitve so za nami. V ospredje so postavile kar nekaj dilem o vlogi in funkciji šefa države, ki jih je pomagal razjasniti profesor ljubljanske pravne fakultete. Od njega javnost pričakuje marsikaj, hkrati pa ima najbolj okrnjene pristojnosti med evropskimi državami. Naš sogovornik je prepričan, da bi moral predsednik države zaradi ustavnopravne korektnosti odgovore na vprašanja, kako bo reševal ključne družbene zadeve, zavrniti, ker takih pooblastil predsednik republike nima.
Za nami so šeste volitve predsednika države. Pred nekaj leti ste dejali, da so te volitve približno takšne kot izbor za miss Slovenije. Je bilo tudi letos tako?
Tudi letos je bilo tako in v naši ustavni ureditvi drugače niti ne more biti. S to šaljivo pripombo oziroma primerjavo sem želel opozoriti na protislovje med neposrednimi volitvami predsednika republike, ki dajejo tej instituciji največjo možno legitimnost in objektivno krepijo njegov položaj in vlogo v organizaciji državne oblasti, in njegovimi dokaj zoženimi ustavnimi pristojnostmi, ki takega načina volitev same po sebi ne zahtevajo. Primerjalno gledano ima naš predsednik najbolj okrnjene pristojnosti med evropskimi državami s parlamentarno ureditvijo. Ker na takih volitvah ne izbiramo med političnimi programi, temveč med osebnostmi, se taka primerjava ponuja sama po sebi. Medtem ko volivci in mediji pričakujejo od kandidatov jasne odgovore, kako bodo v tej funkciji reševali ključna družbena vprašanja, bi jih ti morali zaradi ustavnopravne korektnosti zavrniti, ker takih pooblastil predsednik nima. Nujna posledica so dokaj splošni odgovori, ki volivcev ne zadovoljijo, in razmeroma dolgočasna kampanja.
Smo torej pred novim konceptualnim razmislekom, kakšnim?
Ustavnopravna stroka že leta poziva k takemu razmisleku, pri čemer ponujamo zlasti dve rešitvi. Prva predpostavlja zamenjavo neposrednih s posrednimi volitvami po zgledu Nemčije ali Italije, druga pa okrepitev pristojnosti predsednika po zgledu večine parlamentarnih ureditev ob hkratni ohranitvi neposrednih volitev. V dosedanjih razpravah ni bilo politične podpore za nobeno od teh rešitev. Politične stranke ju ne podpirajo zato, ker jim neposredne volitve omogočajo dodatno politično promocijo prek svojih predsedniških kandidatov in ker si ne želijo prenosa nekaterih pristojnosti z državnega zbora na predsednika republike. Volivci pa se ne želijo odreči vsaj tako kažejo raziskave javnega mnenja vplivu na izvolitev predsednika, četudi šibkega. Morebiti je kompromisna rešitev uvedba volilnega sistema alternativnega glasovanja, ki prav tako temelji na načelu absolutne večine, vendar ne zahteva ponavljanja glasovanja oziroma drugega kroga volitev.
Ali ni nenavadno, da od predsednika države pričakujemo marsikaj, tudi to, česar po črki ustave sploh ne more uresničiti, hkrati pa je volilna abstinenca velika?
Res je to precej nenavadno, vendar pa volilne abstinence ne pripisujem temu fenomenu, temveč politični kulturi in nizki stopnji zaupanja v politične institucije.
Javnomnenjske raziskave so vse dosedanje predsednike države uvrščale zelo visoko, vedno so med najbolj priljubljenimi, ko pa ljudje dobijo priložnost, da se o njih izrečejo, na volitve ne gredo. Zakaj?
Verjetno zato, ker je funkcija predsednika republike po naravi pretežno reprezentativna in nima neposrednega vpliva na pomembne odločitve, ki zadevajo življenje posameznika v družbi. Tudi sicer je za priljubljenost politikov pri nas značilno, da so na lestvicah najvišje uvrščeni tisti, ki ne opravljajo izvršnih in upravnih funkcij oblasti in so zato lahko bolj dopadljivi kot tisti, ki se vsakodnevno spopadajo z upravljanjem države.
Če se bo nizka volilna udeležba ponovila na parlamentarnih volitvah prihodnje leto, smo kot družba nekje zgrešili?
Zagotovo je to izziv za politične odločevalce kot tudi za vse nas volivce. Omenil sem že politično kulturo in šibko zaupanje v delovanje političnih in oblastnih institucij, skratka v politiko kot tako, ki sta zagotovo ključna razloga. Ta fenomen je večinoma značilen za tako imenovane nove demokracije Srednje in Vzhodne Evrope, kamor štejemo tudi mi. Čeprav so te države v zadnjih dveh desetletjih doživele precejšen demokratični in ekonomski napredek, je zaznavno razočaranje ljudi, zlasti zaradi večjih pričakovanj na številnih področjih družbenega življenja. Volitve so zato priročno sredstvo za manifestacijo tega nezadovoljstva v obliki abstinence in manj konkretnega odnosa do kandidatov.
Smo torej tudi za naprej obsojeni na nizko volilno udeležbo?
Predvidevam, da bo tudi na prihodnjih parlamentarnih volitvah nižja od pričakovane oziroma kot na zadnjih volitvah, vendar nekoliko višja kot na predsedniških volitvah. Ker imamo podobno nizko udeležbo tudi na referendumih, je mogoče sklepati, da abstinenca ni posledica konkretnih volitev ali kandidatov, prav tako ne pomena zakonov, o katerih neposredno odločamo, temveč jo moramo umestiti v širši družbeni kontekst, o katerem sem govoril.
Ali lahko nizka volilna udeležba vzbuja pomisleke o legitimnosti sistema kot takega?
V pravnem pomenu seveda ne, če je kandidat izvoljen po predpisanem postopku z večino glasov volivcev, ne glede na to, kolikšno je absolutno število teh glasov. Sociološko pa se lahko zastavlja vprašanje stopnje legitimnosti ob majhnem številu glasov, ki jih je izvoljeni kandidat prejel, kar še posebno velja za predsednika republike, ki je v nasprotju z državnim zborom enooseben organ. S temi vprašanji se po volitvah ukvarjajo raziskovalci zlasti z namenom iskanja odgovorov glede volilne abstinence, vendar pa ta, enako kot morebitno nizko število glasov, ki jih prejme izvoljeni kandidat, v ničemer ne vpliva na pravno dimenzijo izvrševanja njegove funkcije. Sredstvo, ki delno to preprečuje na predsedniških volitvah, je določitev volilnega kvoruma, ki predpisuje bodisi večinsko udeležbo volivcev, na primer udeležbo več kot polovice volilnih upravičencev, bodisi določeno večino glasov volivcev, na primer večino glasov vseh volilnih upravičencev. Vendar pa so take rešitve v parlamentarnih ureditvah zelo redke; predsednik republike je običajno tako kot pri nas izvoljen z absolutno večino, torej večino glasov volivcev, ki so se udeležili glasovanja.
Rešitev je videti na dlani: predsednika države naj voli državni zbor.
Posredne volitve predsednika republike seveda rešujejo problem volilne abstinence. Že od sprejetja slovenske ustave ugotavljam, da so neposredne volitve iz prej navedenih razlogov ne samo nepotrebne, temveč pomenijo določeno anomalijo v razumevanju predsednikovega položaja in njegove vloge v sistemu organizacije oblasti. Volivci neposredne volitve povezujejo s pomembnostjo predsednikove funkcije, zato so njihova pričakovanja pogosto prevelika in nerealna. V uveljavljenih zahodnoevropskih parlamentarnih sistemih zato volijo predsednika republike posredno. Ponekod ga voli parlament v običajni sestavi, drugod parlament v ta namen razširjeni sestavi ali pa posebna volilna skupščina. Možnosti je več, zato ni nujno, da bi take volitve, če bi se zanje odločili, prepustili samo poslancem državnega zbora. V volilni organ se lahko vključijo tudi državni svet in predstavniki lokalnih skupnosti. Čeprav ustavnopravni in primerjalnopravni argumenti ter izkušnje v državah z daljšo demokratično tradicijo govorijo v prid posrednih volitev, se zavedam, da so pri nas možnosti za njihovo uvedbo majhne.
Zakaj bi temu nasprotovali?
Razloge na strani političnih strank in volivcev pa tudi medijev sem že omenil. Morebiti bi kazalo opozoriti še na pogost očitek pri nas, da ima na posrednih volitvah izvoljeni predsednik republike nižjo stopnjo legitimnosti in da ga ne dojemajo kot predsednika (vseh) državljanov. Seveda je nominalno res tako, upoštevaje njegove pristojnosti in položaj v parlamentarnem sistemu, pa taki očitki nimajo posebne teže. Nemški in italijanski predsednik, ki sta voljena posredno, uživata enak, če ne celo večji ugled kot predsedniki, ki so voljeni neposredno. Da ne omenjam tega, da je trajal postopek volitev denimo italijanskega predsednika Sergia Mattarelle leta 2015 vsega skupaj nekaj dni, pri nas pa traja več mesecev.
Ker se zavedamo, da ni veliko možnosti za uvedbo takih volitev, bi bilo smiselno razmisliti o krepitvi funkcije in pristojnostih predsednika republike. V mislih imam pristojnosti, ki so tipične za predsednika v parlamentarnem sistemu in jih poznajo v vseh drugih evropskih državah, in ne pristojnosti, ki bi okrepile položaj predsednika v razmerju do drugih organov oblasti.
Na katerih področjih bi okrepili predsednikovo vlogo?
Predsednik izvršuje svoje pristojnosti do organov vseh treh vej oblasti, pri čemer največ do državnega zbora. Pripadajo mu nekatere pristojnosti, ki jih v parlamentarnem sistemu predsednik nima, denimo državnemu zboru predlaga v izvolitev ali imenovanje vse najvišje državne funkcionarje, nima pa nekaterih, ki so običajne, tako ne imenuje najvišjih državnih funkcionarjev, ministrov, sodnikov, določenega števila ustavnih sodnikov, nima možnosti suspenzivnega veta ali pa ta ni zadostna, na primer pri reševanju vladne krize, ko nastopa v funkciji vrhovnega poveljnika obrambnih sil in podobno. Smiselno bi bilo predsedniku omogočiti, da svojo funkcijo izvršuje učinkovito, hkrati pa mu prepustiti nekatere pristojnosti, ki si jih prilašča pretežno državni zbor. V mislih imam zlasti imenovanje najvišjih nosilcev javnih funkcij.
Toda pri nas ima predsednik države kar nekaj kadrovskih pristojnosti, nekateri menijo, da celo preveč.
Na tem področju imamo nenavadno situacijo. Ustava je predsednika sicer pooblastila, da imenuje najvišje državne funkcionarje, zakoni pa mu to odrekajo, saj določajo, da jih lahko le predlaga v izvolitev državnemu zboru. S tem si je državni zbor sam okrepil položaj na kadrovskem področju na račun predsednika republike. Ob tem je treba tudi sicer ugotoviti, da ima državni zbor največ kadrovskih pristojnosti med vsemi parlamenti v Evropi.
Ampak tudi predlagati pomeni izbor. Če nekoga ne predlagaš, ga državni zbor ne more izvoliti.
Drži. Predlagalna funkcija je pri imenovanjih zelo pomembna, saj lahko državni zbor izvoli oziroma imenuje ali tudi zavrne samo tiste kandidate, ki jih predlaga predsednik republike. S tega vidika ima predsednik republike zelo pomembno funkcijo, ki pa predsedniku ne pritiče. Predlaganje kandidatov za ustavne sodnike, varuha človekovih pravic, informacijskega pooblaščenca, guvernerja in viceguvernerja Banke Slovenije, predsednika računskega sodišča in številnih drugih pomeni izbiro in selekcijo kandidatov, s katero predsednik hočeš nočeš vstopa v politični prostor. Ker ti kandidati ne morejo biti izvoljeni brez podpore parlamentarnih političnih strank, se mora predsednik z njimi posvetovati in usklajevati. S tem ga potiskamo v notranjepolitične spore in spopade, ki spodjedajo pričakovano predsednikovo neodvisno in politično nevtralno držo. Vloga predsednika republike v ustavnem sistemu je predvsem reprezentativna, mediatorska, zato je pomembna njegova nevtralnost in zadržanost. Nasprotno pa v drugih ureditvah predsednik imenuje najvišje politične funkcionarje, katerih izbiro opravijo drugi organi in institucije. Predsednikova vloga pri tem je pretežno notarska, kar pomeni, da izbrane kandidate bolj ali manj svečano imenuje, le izjemoma in iz posebej utemeljenih razlogov pa jih lahko zavrne.
Enako velja pri predlaganju mandatarja za sestavo vlade?
V večini parlamentarnih sistemov predsednik imenuje mandatarja za sestavo vlade in na njegov predlog tudi ministre. Pri nas po nemškem zgledu le predlaga kandidata za predsednika vlade v izvolitev državnemu zboru in tudi ministrov ne imenuje. Pri oblikovanju vlade ima okrnjen položaj, kar še zlasti velja za razrešitev vlade. V primeru vladnih kriz nima pomembne vloge in brez državnega zbora ne more samostojno ukrepati.
Hočete povedati, da predsednika države po eni strani potiskamo v jedro političnega dogajanja, po drugi strani pa na njegov rob?
Tako je. Imamo neko protislovno situacijo, v kateri ima okrnjene pristojnosti, po drugi strani pa pristojnosti, ki jih predsednik običajno ne bi smel imeti.
Ampak vsi dosedanji predsedniki so svoj mandat zaznamovali na svoj način. Funkciji lahko daš več vsebine, lahko pa jo izvotliš. Na kateri točki smo zdaj?
Za vse štiri dosedanje predsednike lahko ugotovimo, da so svoje pristojnosti izvrševali skladno z ustavo in zakoni. Le nekaj primerov je bilo, ko so pomišljali o dimenziji nekaterih pristojnosti, vendar se niso odločili za konflikt z državnim zborom. Povsem drugo pa so neformalne pristojnosti in siceršnji slog predsedovanja, ki se je med predsedniki razlikoval. Upoštevati je treba, da je predsednik republike edini oblastni državni organ, ki je enooseben. V tem delu je zato bistveno več manevrskega prostora za predsednikovo delovanje. Državljani želijo odločnejšega predsednika, pričakujejo njegove politične intervencije, jasnejše opredeljevanje, pri čemer je seveda ustavno omejen. Bi pa lahko tem pričakovanjem pogosteje ustregel tako, da bi na lastno pobudo v državnem zboru predstavil svoje mnenje in stališča o pomembnih družbenih vprašanjih.
Je zunanja politika tržna niša, ki bi jo moral predsednik države bolj izkoristiti?
Tu ima na podlagi usmeritev vlade in v državnem zboru sprejetega programa po mojem več možnosti. Menim, da so te možnosti na zunanjepolitičnem področju dosedanji predsedniki premalo izkoristili. Predsednik države seveda ne more sklepati mednarodnih sporazumov, lahko pa v sodelovanju z vlado veliko pripomore na gospodarskem, kulturnem, narodnostnem in drugih področjih. Prav na teh področjih je mogoče zapolniti funkcijo predstavljanja države, ki se ji pogosto očita izpraznjenost.
Tudi Evropska unija je pred izzivi. Je Katalonija njen problem ali ne?
Pri tem zagovarjam načelo zadržanosti in podporo enotnega nastopa EU. Od slednje pa bi kljub načelni vzdržanosti in nevtralnosti pričakoval jasnejše stališče in zagovarjanje nekaterih evropskih pravnih načel in vrednot.
Ampak ali je zadržanost evropske politike, če greva izven okvirjev, ali naj predsednik države kaj reče ali ne, primerna?
Mislim, da ne bi bilo primerno, če bi se predsednik republike drugače opredelil do tega vprašanja kot pa vlada in zunanje ministrstvo, ki zagovarjata enako stališče do tega vprašanja kot institucije EU. Predsednik predstavlja Republiko Slovenijo navzven, zato bi bilo drugačno stališče od slovenske vlade nevzdržno.
Prihodnje leto so parlamentarne volitve. Ustavno sodišče presoja ustavnost devetih členov dveh volilnih zakonov, saj državni svet opozarja, da ima pri nas po črki ustave oblast ljudstvo, toda njegov glas zaradi volilne aritmetike pri volitvah ni odločilen. Ali imamo problem z volilnim sistemom?
Volilni zakon je bil sprejet kmalu po sprejetju ustave in se, kar je dokaj redko, doslej bistveno ni spremenil. Ob sprejetju je bil v strokovnih krogih razumljen kot začasni za izvedbo prvih volitev po novi ustavni ureditvi, kasneje pa bi sprejeli novega. Vendar se je tudi v tem primeru potrdilo, da začasne rešitve pogosto postanejo trajne. S spremembo ustave leta 2000 je bila vnesena določba o proporcionalnem volilnem sistemu in odločilnem vplivu volivcev na delitev mandatov. Gre za nekoliko protislovno določbo, ki, poenostavljeno, zapoveduje proporcionalne volitve in hkrati vnaša elemente večinskega sistema. Tej zahtevi bi ustrezal sistem enega prenosljivega glasu kot najbolj personalizirane oblike glasovanja ali vsaj sistem preferenčnega glasovanja.
Igor Kaučič, profesor ustavnega prava ljubljanske pravne fakultete Foto: Leon Vidic/Delo
V čem se prenosljivi glas razlikuje od preferenčnega?
V sistemu prenosljivega glasu volivci ne izbirajo med kandidati, temveč jih razvrščajo na glasovnici po zaporednih številkah, pri čemer so izvoljeni tisti, ki dobijo največje število točk. Takšen sistem poznata Irska in Malta in je sicer primeren za majhne države, kritiki pa mu očitajo, da je za volivce dokaj zahteven. Preferenčno glasovanje pa je podobno glasovanju po veljavnem sistemu, le da glasovalec posebej označi kandidata, ki mu daje prednost. Podoben sistem uporabljamo pri nas za volitve evropskih poslancev.
Imamo torej z ustavo skladen volilni zakon ali ne?
Volilni sistem ni v nasprotju z ustavo, je pa precej pomanjkljiv in potreben sprememb ter posodobitev. Pri tem izstopa zlasti neustrezna ureditev volilnih okrajev, ki ji je mogoče očitati kršitev načela enake volilne pravice. Po parlamentarnih volitvah leta 2018 bi lahko spremenili volilni sistem in ga bolj uskladili z ustavo, vendar nisem optimist. Vsi dosedanji tovrstni poskusi so propadli, saj so strankarski interesi tako različni in vsaksebi, da dvotretjinske večine za spremembo zakona ni bilo mogoče doseči.
Ali kot bi dejal profesor Franc Grad: nobena politika ne bo spremenila zakona, po katerem je bila izvoljena.
Tako je.
Ampak pred štirimi leti se je državni zbor vendarle odrekel eni od svojih pristojnosti, in sicer na področju zakonodajnega referenduma.
Res je, izgubil je iniciativno vlogo pri zahtevi za razpis zakonodajnega referenduma, vendar je nad njegovim razpisom vseeno ohranil nadzor.
Zakaj je državni zbor takrat popustil?
Po moji oceni je bila razlog takratna situacija z zakonodajnimi referendumi. Zaradi pogostnosti razpisov in tem, ki jih volivci niso šteli za pomembne, je bila institucija referenduma precej razvrednotena. To je vplivalo na glasovalno udeležbo, ki je bila v povprečju okrog 20 odstotkov. Ker je tudi ustavno sodišče ugotovilo protiustavnost tako imenovanega predhodnega referenduma, je bil pravi politični in strokovni trenutek za spremembo zakonodajnega referenduma, ki ga odtlej ne morejo več zahtevati poslanci in državni svet, temveč samo še vol.
Vi ste pravzaprav avtor zavrnitvenega referenduma, ki ga imamo zdaj. Če bi opravili inventuro, bi prišli do česa?
Ob spremembi ustave sta se izrazila zlasti dva očitka. Prvi je bil, da z omejitvami referenduma, torej z izrecno navedbo zakonov, o katerih referendum ni več dopusten, ožimo prostor demokratičnega odločanja. Štiriletne izkušnje so pokazale, da zaradi teh omejitev nismo imeli nič manj referendumov kot prej. Ena zadnjih študij kaže, da se Slovenija po pogostnosti uporabe referenduma na državni ravni in stopnji referendumske demokracije uvršča skupaj z Italijo na visoko drugo mesto med evropskimi državami. Takoj za Švico, ki je glede referendumske ureditve zgodba zase. Slovenija je država, ki ima tako nominalno ustavnopravno kot tudi praktično zelo visoko stopnjo referendumske demokracije.
Drugi očitek, da je pretirana določba o petinski večini vseh volilnih upravičencev, ki lahko zavrnejo zakon, prav tako ni utemeljen. Pri tem je treba upoštevati, da zakone sprejema državni zbor, volivci pa izjemoma tak zakon potrjujejo ali zavračajo. Če hočemo, da se referendumu povrne ugled, potem so lahko predmet referenduma samo najpomembnejša vprašanja, ki zadevajo večino državljanov. S tega vidika je treba izključiti zakone, ki iz različnih razlogov niso primerni za neposredno odločanje. Če gre za zakon, ki mu nasprotuje veliko število volivcev, potem ne bo težko zbrati približno 340 tisoč glasov za njegovo zavrnitev. V nasprotnem se zakon, ki ga je sprejel državni zbor, uveljavi. V primerljivih ureditvah je določen višji zavrnitveni kvorum, tam je zakon zavrnjen, če proti njemu glasuje najmanj tretjina vseh volivcev.
Najšibkejši člen naše ustavne ureditve je sicer?
Zagotovo je med šibkejšimi členi ureditev položaja in pristojnosti nekaterih oblastnih organov. Podobno kot sem ugotavljal za predsednika republike, bi lahko tudi za pomanjkljivosti ureditve vlade. Predsednik vlade in ministri so glede delovanja in odgovornosti bistveno bolj vezani na državni zbor, kot to velja za druge vlade v parlamentarnem sistemu. Naša vlada v celoti nastane v državnem zboru, vlada in posamezni ministri so mu odgovorni za svoje delo in državni zbor jih lahko razreši. Posebnost naše ureditve ni samo oblikovanje vlade in znotraj tega imenovanje ministrov, temveč tudi številne oblike kolektivne in individualne odgovornosti vlade in ministrov. Med temi izstopa interpelacija o delu ministra, ki je drugi sistemi ne poznajo, pri nas pa se pogosto uporablja. Ker je normalno, da parlamentarna večina podpira vlado in ministra, gre v praksi zgolj za še eno celodnevno jalovo politično razpravo med poslanci, ki nima nobenih političnih posledic. Kar nekaj posebnosti je tudi pri ureditvi (preštevilnih) pristojnosti državnega zbora, o čemer sem že govoril.
Doslej je bilo predlaganih precej sprememb, ki bi navedene pomanjkljivosti odpravile, vendar je državni zbor vse zavrnil. Gre za spremembe pri oblikovanju vlade, pristojnosti predsednika republike, prenos nekaterih pristojnosti z državnega zbora na druge organe, spremembe glede volitev in pristojnosti ustavnega sodišča in še nekatere. Prepričan sem, da bi te spremembe pomembno prispevale k uresničitvi načela delitve oblasti, uravnoteženosti organov oblasti in zlasti k učinkovitosti našega sistema.
